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政府如何从“划船”变成“掌舵”
本报记者 张骏

  从大包大揽的“全能型”,向分工精细的“服务型”转变,政府购买公共服务为公众熟知和接受。但随着这一实践深入,服务定价、后续评估,以及公共服务市场发育等问题也渐渐浮出水面。在昨天举行的重点提案督办活动中,不少政协委员谈到,政府要职能转变,把许多管理及服务职能转移给社会和市场,购买公共服务是一种有效手段;但如果没有行之有效的制度安排,政府很难从“划船者”变成“掌舵人”。

  公共服务怎么定价

  一项服务“外包”出去后,有的政府部门会悄悄抱怨:一些社会组织面向社区居民的“培训”、“服务”,人均成本只需几元至十几元,但财政支付的额度高达数十元甚至上百元。从事社会工作的却另有一套算法。政协委员郭小牧举例,一个社工服务项目,70%以上的直接成本是人力资源成本,以往的政府购买服务,习惯于将人力成本控制在10%,造成极不合理的预算结构。

  据介绍,在上海购买社会工作服务的常见形式有两种,一种是政府购买社工岗位,如司法、医务、优抚等领域;另一种是项目化购买服务,最具代表性的是社区公益服务项目招投标。

  “公益组织运作的行政成本如何核定和划分?”郭小牧建议,政府在制定价格体系时,要充分考虑如何对人力资源成本进行定价。

  公共服务市场怎么培育

  截至去年底,上海共有社会组织10745家。市社团管理局表示,近年来上海市区两级政府购买社会组织服务力度不断加大,4年实施项目874个,资金合计2.8亿元,收益人群310万人次。但民政部门坦承,目前政府职能转移力度还不够大,覆盖面窄。“上海政府购买社会组织服务支付费用约占社会组织收入的15%,比例不算高。”市民政局副局长、社团局局长华源说。

  “目前,在很大程度上,政府不得不肩负起培育市场主体的责任。”有委员认为,这能改善市场主体不足的状况。但也可能让买卖双方的权责关系失衡。政协委员吴瑞君说,一些草根社团能得到购买服务的机会有限,甚至可能产生政府部门权力寻租等现象。

  华源说,公益招投标的目的之一,也是在培育和扶持社会组织发展。

  为了让草根组织得到发展,一些区县在探索购买公共服务的“分类价目表”。静安区规定,50万以上的项目,按照市政府采购目录,由区政府采购中心通过公开招投标方式采购;10万至50万元的项目,采取竞争性谈判方式,3家组织参与,组织专家进行评审后选取项目承接方;10万元以下项目,考虑保护弱小社会组织,采取直接委托方式。

  打造第三方评估“上海模式”

  公共财政投入的钱值不值,享受服务的老百姓是否满意,该由谁来评估?上海一些区成立了购买社会组织服务项目评审委员会,还组建或委托第三方评估机构加强对政府购买服务项目的第三方绩效评估。

  “目前的评估重量不重质。”郭小牧说,绩效评估往往是以开展了多少次活动、服务了多长时间为指标,至于服务对象的情况改善、情绪、社会影响力等效果却少有测量。

  吴瑞君委员建议打造第三方评估和管理社会服务绩效的“上海模式”,以项目委托方式,邀专业机构、高校专家、前线资深社工等组建第三方评估团队。在评估机制中,政府则扮演好监管角色。

  华源在回应时说,政府购买社会组织服务效果的衡量,应是服务对象的满足感,不能完全以投入产出比简单化衡量。政府购买服务的第三方绩效评估机制还处于探索和完善阶段,今后将在实践基础上完善评估指标体系,培育和发展一批有实力的第三方评估机构