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上海推进特大型城市管理体制机制创新的实践探索

上海市编办 

  按照中央对上海提出“率先转变发展方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会”的“四个率先”要求,上海结合特大型城市特点,坚持以中央的要求谋划行政管理体制改革思路,坚持以转变政府职能为重点,统筹实施行政管理体制改革,坚持以改革的手段不断探索和创新城市管理体制机制,为促进上海经济社会又好又快发展提供了坚强有力的保障。 

  一、始把加快政府转变城市管理体制机制新的核心 

  上海在本轮政府机构改革中,紧紧围绕党中央、国务院的要求,努力在完善行政管理体制、转变政府职能、理顺职责关系、规范机构编制管理等方面加大改革力度,进一步提高政府的城市管理能力和水平。 

  一是进一步探索实行职能有机统一的大部门制。深刻领会中央关于要在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门制迈出重要步伐的目标要求,着力解决城市管理中存在的“多头管理、政出多门”等问题,先行在涉及城乡建设交通、规划和国土资源管理、水务海洋等领域进行大部门制改革探索,对职能相近的机构和部门进行归并整合,使政府执政资源配置更加科学、机构设置更加精简,也为下一步深化大部门制改革奠定了基础。 

  二是进一步促进政府职能转变。在本轮政府机构改革中,把政府职能转变的重点聚焦在解决政府在职能履行中存在的“错位、缺位、越位、不到位”等问题。坚持把不该由政府管理的“错位”、“越位”职能转移出去,如将有关鉴定、认证、评估等辅助性、技术性、服务性事务交由事业单位和行业协会承担;坚持把该由政府管理的“缺位”和“不到位”的职能补回来,共新增和加强市政府各部门职责86项,涉及38个部门,新增和加强的职责主要体现在城市综合规划、社会管理、公共服务等方面。市政府相关部门不再直接管理企业及企业生产活动,将原隶属于政府部门的88家企业与政府脱钩。 

  三是进一步理顺部门职责关系。按照权责一致和一件事情由一个部门负责的原则,重点梳理和解决政府部门之间职责交叉和关系不顺的问题。对确需多个部门管理的事项,分清主办和协办关系,明确牵头部门。改革后,政府各部门之间划入和划出的职责共25项,解决了现代服务业发展、节能减排等一批多年来存在职责明显交叉、社会反映较为集中的问题。 

  四是进一步加强和规范机构编制管理。严格控制人员编制和领导职数,确保编制“不膨胀”。改革后,市政府工作部门设置精简了8.7%,行政编制精简了5.7%。一方面,坚持“增加职能,不一定增设机构、更不一定增加编制”的原则,着力引导各部门在优化职能配置、完善运行机制上下功夫,通过岗位规范、职责细化来提高政府的工作效率和服务水平。另一方面,在不突破总量的情况下,坚持“有增有减、有所侧重”的原则,机构编制向重点领域倾斜、向基层部门倾斜,先后充实了基层工商所、基层物价检查所、基层司法所的机构编制。上海市行政编制数始终控制在中央编委核定的总数内。 

  五是进一步加大机构改革评估力度。坚持把评估工作作为创新机构编制管理的有效手段,作为探索大城市管理体制创新的重要载体。近两年来,从促进政府职能转变、理顺部门职责关系、规范行政机构设置、提高行政运行效能、加强机构编制管理等方面入手,建立健全科学合理的评估指标体系,探索完善审批、监管、跟踪、问效的机构编制管理全过程联动机制,积极稳妥地实施市政府部门机构改革工作成效评估。在评估过程中,通过对数据进行比较全面的统计分析,并综合社会反映等因素,力求用事实和数据支撑观点和结论,提升评估的整体质量,使整个评估客观、公正。 

  二、始把深化大城市管理体制改革作城市管理体制机制新的重点 

  通过不断深化城市管理体制改革,促进城市管理重心下移,更好地发挥城市在服务经济、服务社会、服务基层中的功能作用。 

  一是在城市行政管理模式上,努力完善“两级政府、三级管理”体制格局。为解决城市规模和经济总量快速扩张带来的建设、管理和发展等问题,上海市开展了“两级政府、三级管理”的实践探索。从理顺市区街镇政府管理权限入手,加强基层建设,科学界定市、区县、乡镇政府职责,使管理重心下移。市政府部门的管理重点在制定战略规划、政策法规、监督检查和引导、调控等宏观层面上;区县政府主要承担环保、交通、市政、卫生、城管、文化、教育等具体管理职责;乡镇、社区(街道)更加侧重社会管理和公共服务,对社区建设和管理行使组织领导、综合协调、督促检查等职责。 

  二是在城市管理的手段方式上,探索建立网格化城市管理体制模式。近年来,上海市依托城市管理数字化平台,将城市辖区按照一定标准划分为单元网格,探索建立网格化的城市管理新模式。机构编制部门从完善职能、设立机构、核定编制等方面,加强了市、区县两级网格化管理体制建设。在市级层面,明确由市城乡建设交通委负责上海市城市网格化管理的综合协调和监督指导,由其所属的市数字化城市管理中心具体承担协调市网格化管理推进工作;在区县层面,会同有关部门制定了完善上海市区县城市网格化管理体制的指导意见,统一建立了区县城市网格化管理受理监督中心和指挥处置中心。目前,上海市网格化管理已经覆盖18个区县、190个街道乡镇,促进了城市管理的规范有序。 

  三是在城市管理的重点领域,积极开展综合执法体制改革。探索建立跨部门综合执法、部门内综合执法以及理顺专业执法的管理体制。在跨部门综合执法方面,明确市城管行政执法局集中行使绿化市容、规划、工商、房屋、交通等8个部门涉及市容市貌方面的行政处罚权;市文化市场执法总队集中行使文化、新闻出版、旅游、体育等4个部门涉及的行政处罚权;在部门内综合执法方面,对交通领域按行业设置的管理机构进行整合,水务领域打破分头管理格局,农业领域对执法职能进行归并;在专业执法方面,将食品药品监管部门的工作重点转移到食品安全监管,卫生部门的工作重点转移到公共卫生监督,逐步形成以一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。 

  三、始把促社会公益事业发展作城市管理体制机制新的关键 

  城市发展应该是全面的发展,其中,社会公益事业发展是城市发展的重要内容。近年来,上海把分类改革作为探索特大型城市社会公益事业发展的重要手段,认真开展各项改革试点工作。 

  从上海市社会事业布局结构调整、保障民生出发,着眼于社会热点问题,切实发挥好机构编制部门牵头抓总、统筹协调的职能作用,通过管政策、管总量、管标准、抓监管,进一步加强对事业单位的日常管理。加强对改革的顶层设计、总体谋划,会同有关部门针对上海城市管理特点,研究制定了《上海市事业单位机构分类标准》、《上海市事业单位机构分类目录》和《关于上海市事业单位机构分类目录的说明》等一系列配套文件。 

  按照“分三类、抓两头”的工作思路,加大行政执法类事业单位职能和机构整合力度,积极推进综合执法。严格管理承担行政职能事业单位的机构编制,不再新设此类事业单位,也不再新增此类事业编制。结合相关行业体制改革,创造改革条件,大力推进生产经营类事业单位转制改企,对不具备转制条件的,明确改革方向,锁定编制和人员。改革后,上海市经营服务类事业单位已大幅减少。着力抓好社会公益类事业单位总量控制和结构优化,创新管理手段,搞活运行机制,会同教育、财政等部门,研究制定了《上海市基础教育系统各类教育机构教职工编制标准》等一批社会公益部门的机构编制管理标准化建设文件,不断推进上海市社会公益事业的快速发展。 

  规范事业单位设置,以市级党政机构“三定”方案(规定)为依据,按照“理顺关系、明确职责,精简统一、优化配置”的原则,对上海市行政管理体制改革涉及到的14个部门所属事业单位进行了相应调整。进一步强化乡镇事业单位公共服务职能,统一设置乡镇事业单位6-7个,事业编制原则上为50-80名。经过调整,上海市乡镇所属事业单位比改革前减少19.7%,事业编制减少35%。继续深入推进法定授权综合执法,理顺区县城管综合执法体制,扩大文化综合执法范围。整合食品生产、质量技术等垂直管理执法机构,改革9个郊区县农业部门内的动物卫生、渔政、种子、农机等多个执法机构,组建农业综合执法大队。

从上海市社会事业布局结构调整、保障民生出发,着眼于社会热点问题,切实发挥好机构编制部门牵头抓总、统筹协调的职能作用,通过管政策、管总量、管标准、抓监管,进一步加强对事业单位的日常管理。加强对改革的顶层设计、总体谋划,会同有关部门针对上海城市管理特点,研究制定了《上海市事业单位机构分类标准》、《上海市事业单位机构分类目录》和《关于上海市事业单位机构分类目录的说明》等一系列配套文件。按照“分三类、抓两头”的工作思路,加大行政执法类事业单位职能和机构整合力度,积极推进综合执法。严格管理承担行政职能事业单位的机构编制,不再新设此类事业单位,也不再新增此类事业编制。结合相关行业体制改革,创造改革条件,大力推进生产经营类事业单位转制改企,对不具备转制条件的,明确改革方向,锁定编制和人员。改革后,上海市经营服务类事业单位已大幅减少。着力抓好社会公益类事业单位总量控制和结构优化,创新管理手段,搞活运行机制,会同教育、财政等部门,研究制定了《上海市基础教育系统各类教育机构教职工编制标准》等一批社会公益部门的机构编制管理标准化建设文件,不断推进上海市社会公益事业的快速发展。规范事业单位设置,以市级党政机构“三定”方案(规定)为依据,按照“理顺关系、明确职责,精简统一、优化配置”的原则,对上海市行政管理体制改革涉及到的个部门所属事业单位进行了相应调整。进一步强化乡镇事业单位公共服务职能,统一设置乡镇事业单位个,事业编制原则上为名。经过调整,上海市乡镇所属事业单位比改革前减少%,事业编制减少%。继续深入推进法定授权综合执法,理顺区县城管综合执法体制,扩大文化综合执法范围。整合食品生产、质量技术等垂直管理执法机构,改革个郊区县农业部门内的动物卫生、渔政、种子、农机等多个执法机构,组建农业综合执法大队。
一是在城市行政管理模式上,努力完善“两级政府、三级管理”体制格局。为解决城市规模和经济总量快速扩张带来的建设、管理和发展等问题,上海市开展了“两级政府、三级管理”的实践探索。从理顺市区街镇政府管理权限入手,加强基层建设,科学界定市、区县、乡镇政府职责,使管理重心下移。市政府部门的管理重点在制定战略规划、政策法规、监督检查和引导、调控等宏观层面上;区县政府主要承担环保、交通、市政、卫生、城管、文化、教育等具体管理职责;乡镇、社区(街道)更加侧重社会管理和公共服务,对社区建设和管理行使组织领导、综合协调、督促检查等职责。二是在城市管理的手段方式上,探索建立网格化城市管理体制模式。近年来,上海市依托城市管理数字化平台,将城市辖区按照一定标准划分为单元网格,探索建立网格化的城市管理新模式。机构编制部门从完善职能、设立机构、核定编制等方面,加强了市、区县两级网格化管理体制建设。在市级层面,明确由市城乡建设交通委负责上海市城市网格化管理的综合协调和监督指导,由其所属的市数字化城市管理中心具体承担协调市网格化管理推进工作;在区县层面,会同有关部门制定了完善上海市区县城市网格化管理体制的指导意见,统一建立了区县城市网格化管理受理监督中心和指挥处置中心。目前,上海市网格化管理已经覆盖个区县、个街道乡镇,促进了城市管理的规范有序。三是在城市管理的重点领域,积极开展综合执法体制改革。探索建立跨部门综合执法、部门内综合执法以及理顺专业执法的管理体制。在跨部门综合执法方面,明确市城管行政执法局集中行使绿化市容、规划、工商、房屋、交通等个部门涉及市容市貌方面的行政处罚权;市文化市场执法总队集中行使文化、新闻出版、旅游、体育等个部门涉及的行政处罚权;在部门内综合执法方面,对交通领域按行业设置的管理机构进行整合,水务领域打破分头管理格局,农业领域对执法职能进行归并;在专业执法方面,将食品药品监管部门的工作重点转移到食品安全监管,卫生部门的工作重点转移到公共卫生监督,逐步形成以一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。
一是进一步探索实行职能有机统一的大部门制。深刻领会中央关于要在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门制迈出重要步伐的目标要求,着力解决城市管理中存在的“多头管理、政出多门”等问题,先行在涉及城乡建设交通、规划和国土资源管理、水务海洋等领域进行大部门制改革探索,对职能相近的机构和部门进行归并整合,使政府执政资源配置更加科学、机构设置更加精简,也为下一步深化大部门制改革奠定了基础。二是进一步促进政府职能转变。在本轮政府机构改革中,把政府职能转变的重点聚焦在解决政府在职能履行中存在的“错位、缺位、越位、不到位”等问题。坚持把不该由政府管理的“错位”、“越位”职能转移出去,如将有关鉴定、认证、评估等辅助性、技术性、服务性事务交由事业单位和行业协会承担;坚持把该由政府管理的“缺位”和“不到位”的职能补回来,共新增和加强市政府各部门职责项,涉及个部门,新增和加强的职责主要体现在城市综合规划、社会管理、公共服务等方面。市政府相关部门不再直接管理企业及企业生产活动,将原隶属于政府部门的家企业与政府脱钩。三是进一步理顺部门职责关系。按照权责一致和一件事情由一个部门负责的原则,重点梳理和解决政府部门之间职责交叉和关系不顺的问题。对确需多个部门管理的事项,分清主办和协办关系,明确牵头部门。改革后,政府各部门之间划入和划出的职责共项,解决了现代服务业发展、节能减排等一批多年来存在职责明显交叉、社会反映较为集中的问题。四是进一步加强和规范机构编制管理。严格控制人员编制和领导职数,确保编制“不膨胀”。改革后,市政府工作部门设置精简了%,行政编制精简了%。一方面,坚持“增加职能,不一定增设机构、更不一定增加编制”的原则,着力引导各部门在优化职能配置、完善运行机制上下功夫,通过岗位规范、职责细化来提高政府的工作效率和服务水平。另一方面,在不突破总量的情况下,坚持“有增有减、有所侧重”的原则,机构编制向重点领域倾斜、向基层部门倾斜,先后充实了基层工商所、基层物价检查所、基层司法所的机构编制。上海市行政编制数始终控制在中央编委核定的总数内。五是进一步加大机构改革评估力度。坚持把评估工作作为创新机构编制管理的有效手段,作为探索大城市管理体制创新的重要载体。近两年来,从促进政府职能转变、理顺部门职责关系、规范行政机构设置、提高行政运行效能、加强机构编制管理等方面入手,建立健全科学合理的评估指标体系,探索完善审批、监管、跟踪、问效的机构编制管理全过程联动机制,积极稳妥地实施市政府部门机构改革工作成效评估。在评估过程中,通过对数据进行比较全面的统计分析,并综合社会反映等因素,力求用事实和数据支撑观点和结论,提升评估的整体质量,使整个评估客观、公正。